Echec depuis la loi Marcellin de 1971, la réduction du nombre des
communes françaises semble revenir au rang des orientations gouvernementales.
Si la loi du 16 décembre 2010 a refondu la fusion de communes dans le régime
des communes nouvelles, celui-ci s’avère trop contraignant pour que les élus municipaux engagent la procédure d’eux-mêmes. L’obstacle central se concentre autour du nombre d’élus
locaux, en particulier dans les zones rurbaines. Une évolution du régime de la
fusion de communes vers un régime proche de la loi PLM du 31 décembre 1982
permettrait de répondre à ces blocages.
Un régime actuel trop contraignant
On prendra ici l’exemple de 7 communes entre 1300 et 3600 habitants,
représentant le tiers d’une même communauté de commune, soit 15000 habitants.
Dans ces 7 communes, on compte 127 élus municipaux qui assurent un travail
quotidien de terrain en complément des agents.
La procédure de fusion ne poserait en elle-même pas de problèmes du
moment que les conditions de majorité seraient réunies. Pourtant, il semblerait
curieux que 127 élus municipaux consentent à mettre fin à leurs fonction et à l’existence
même de leurs communes.
La fusion aboutirait à une situation en deux temps. Entre le moment de la
fusion et les élections municipales suivantes, le conseil municipal de la
commune fusionnée compterait 69 membres issus des communes fusionnées et
répartis selon la règle du plus fort reste. Les élections municipales suivantes
réduiraient le nombre de conseillers municipaux à 33 sur la commune nouvelle.
Ces réductions de 46% et au final de 75% du nombre d’élus
municipaux ne sont probablement pas envisageable dans des territoires où l’engagement
municipal est valorisé par la population.
Outre la réduction drastique du nombre d’élus, le dispositif
actuel des communes nouvelles n’est pas satisfaisant en matière de conservation
symbolique des anciennes communes. Après la fusion, un maire délégué est
institué de droit pour chaque commune fusionnée. Il ne reste rien de l'ancien
conseil municipal à part la possibilité de créer à postériori un conseil
communal composé des élus municipaux soit ici 7 petits conseils de 3 à 7
membres. De plus, le régime des sections électorales n’est
pas satisfaisant et transforme l’élection municipale en quasi-élection uninominale.
Pour réussir un mouvement général de fusion des communes rurales et
rurbaines en France, il faut inventer un régime plus doux qui permet de
conserver l’identité des anciennes communes, leurs élus et
mutualiser les moyens.
Une commune nouvelle à l’organisation
inspirée de la loi PLM du 31 décembre 1982
S’inspirer du modèle parisien et du système des
conseillers d’arrondissement est ici la situation envisagée. Pour
cela, il faut refondre en profondeur les articles L2113-1 à 22 du CGCT.
Pour éviter une transformation trop radicale, l’échelon
électoral de base doit rester les anciennes communes. Pour cela, il faut
calquer l’organisation parisienne sur les nouvelles communes
fusionnées. Les arrondissements sont les anciennes communes dotées d’un
conseil communal, la ville de Paris la commune nouvelles dotée d’un
conseil municipal.
Il faudrait donc élire dans chaque ancienne commune des conseillers
communaux dont les premiers seraient fléchés pour être conseillers municipaux. La
répartition des nouveaux conseillers municipaux par communes se ferait selon la
règle du plus fort reste pour avantager les petites communes. L’élection
des conseillers communautaires resterait ainsi dans le ressort des anciennes
communes.
Dans l’optique d’un juste équilibre en nombre d’élus,
le nombre de conseillers communaux serait fixé suivant les valeurs de l’article
L 2121-2 CGCT minorées d’un tiers et celui des conseillers municipaux par le
même article majoré d’un quart.
La problématique détermination des
compétences
Plusieurs possibilités sont imaginables pour le partage des compétences
entre les anciennes communes et la commune nouvelle. Il faut cependant garder à
l’esprit qu’une fusion a pour but premier la mutualisation des
compétences et des services. Il est donc nécessaire de transférer les agents et
les fonctions supports à la commune nouvelle.
Pour le reste des compétences, on peut imaginer une détermination
contractuelle entre les strates. Une auto-organisation de la commune
permettrait de déterminer ce qui relève de l’intérêt municipal de la
commune nouvelle et de l’intérêt communal des communes fusionnées. Mais ce
système peut aboutir à une asymétrie généralisée des compétences sur le
territoire national et à des luttes d’influences entre les élus.
Le système de la loi PLM semble
encore une fois le plus simple. Ainsi, le maire de la commune nouvelle détient
les compétences de droit commun des maires.
Les
fonctions du conseil communal et de son maire délégué pourraient être des
fonctions déléguées de droit :
·
Le conseil communal peut adresser des
questions écrites au maire de la commune nouvelle sur toute affaire intéressant
l’ancienne
commune et inscrire la question à l’ordre du jour.
·
Le conseil communal est consulté par le
conseil municipal sur les projets dont l'exécution aura lieu sur le territoire
de l'ancienne commune.
·
Le conseil communal donne son avis sur
les questions concernant les subventions aux associations locales et les
modifications du PLU.
·
Il gère les équipements collectifs de
proximité, mais doit obtenir l'accord du conseil municipal pour lancer de
nouveaux programmes d'implantation.
·
Le conseil municipal et le maire de la
commune nouvelle peuvent déléguer uniformément certains pouvoirs aux conseils
communaux et aux maires délégués
·
Le maire délégué et ses adjoints sont
officiers d'état civil dans
l'ancienne commune.
Réussir une rationalisation de la carte communale
Pour conclure, si un plan général de fusion des communes de France n’est
pas encore à l’ordre du jour, il est impératif de faciliter les
initiatives locales avec cette procédure simplifiée. Il serait donc
encourageant que ce dispositif vienne compléter le projet de loi de
développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale
porté par la Ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction
publique. Deux alternatives sont envisageables :
·
La modification globale
des articles L2113-1 à 22.
·
L’adjonction
de ce régime de fusion dans une nouvelle série d’articles L2114 (en
décalant le régime des suppressions de communes à la série L2115).
Pour aller plus loin, un tel système permettrait de faciliter un plan national
de rationalisation de la carte communale. S’il est un jour mis en
œuvre, il pourrait consister en l’obligation de fusionner pour les communes de moins de
1500 habitants. Cela concernerait 29922 communes au 1er janvier
2014. La procédure pourrait s’inspirer de la procédure de rationalisation de la
carte intercommunale de 2011-2014.
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