Réformer le statut de l’élu

Le statut de l’élu est une revendication majeure des élus locaux pour faciliter l’exercice de leurs mandats et permettre à d’autres citoyens de s’engager plus facilement.

Le candidat François Hollande a pu s’engager sur cette réforme du statut de l’élu par sa réponse au questionnaire de l’AMF d’avril 2012 :

« Je compte améliorer le statut des élus. D’abord en mettant fin à l’hypocrisie du principe de gratuité des fonctions alors que nous savons tous qu’un élu engage des frais dans l’exercice de son mandat ; ensuite en réfléchissant à une adaptation du régime indemnitaire aux réalités et aux contraintes de certaines fonctions ».

Les difficultés matérielles et juridiques constatées par les élus locaux tout au long de leurs mandats et rapportés dans les ateliers des forums départementaux des états généraux de la démocratie territoriale de la rentrée 2012 appellent à une réforme ambitieuse du statut de l’élu local.

Des initiatives parlementaires ont été déposées au Sénat depuis quelques années. On peut recenser, à l’heure actuelle, un rapport sénatorial (n° 318, session 2011-12, par les sénateurs DALLIER et PEYRONNET) et deux propositions de lois (n° 449, session 2010-11, par les sénateurs SAUGEY et DES ESGAULX – adopté par le Sénat le 30 juin 2011, PPL 154 – et n° 764, session 2011-12, par le sénateur POVINELLI – déposée le 18 septembre 2012). La question devrait être prochainement traitée par le Sénat sous la forme d’une initiative parlementaire conduite par le Président BEL.

Dans la première partie de cette note, différentes propositions et alternatives sont présentées et sont à évaluer, chiffrer et arbitrer. La seconde partie tente de répondre aux problématiques plus transversales et plus globales qu’induit le statut de l’élu par une réflexion globale et ouverte.

Partie 1 : la loi de réforme du statut de l’élu, quel contenu ?

Les présentes propositions sont issues des PPL déjà déposées et des contributions des différents élus locaux aux rencontres départementales des états généraux de la démocratie territoriale.

I Article 1 ou article final : Création chapitre « Statut de l’élu local » dans CGCT

• Forte demande la part des élus locaux pour que le statut soit véritablement reconnu
• Situation actuelle : différents chapitres répartis entre les différents titres et pas d’unité dans le CGCT
• Pour palier à cela l’AMF publie chaque année un guide du statut de l’élu local
• Ce statut recouvre au moins les articles suivants du CGCT (dans ses parties législative et règlementaire)
• 2123-1 et suivants pour le statut des maires et des CM
• 3123-1 et suivants pour les conseillers généraux
• 4135-1 et suivants pour les conseillers régionaux
• L5211-12 à 15 pour les élus communautaires
• 6224-1 et suivants pour les élus des COM
• Possibilités au sein du CGCT
• Soit créer un livre 9 dans la partie 1, « Dispositions générales » (Articles L et R 19XX-X)
• Soit créer une nouvelle partie dans le CGCT
• A la fin pour éviter de renuméroter l’ensemble
• Mesure symbolique et gratuite
• Le seul coût est celui du travail de refonte d’une partie du CGCT

II Conditions matérielles des élus

Les conditions matérielles des élus se sont améliorées depuis plusieurs années. Mais, de nombreux problèmes matériels sont observables chez les élus locaux, en particulier chez les conseillers municipaux, membres de l’exécutif ou non, des petites communes. Les 600 000 élus français (dont plus de 450 000 ne touchent pas d’indemnités) souffrent de problèmes d’articulation avec leur travail, leur vie de famille et peuvent rencontrer des pertes de revenu du fait de leur engagement local.

La réforme du statut de l’élu doit pouvoir améliorer les conditions de vie des élus actuels mais surtout garantir le renouvellement. Les propositions suivantes vont dans le sens d’une réduction de l’impact d’un mandat sur une vie personnelle et professionnelle qui permettrait de faciliter la prise de responsabilité locale.

1°) Articulation avec le travail

Aménagement du temps de travail des élus

• Ouverture du crédit d’heure aux conseillers municipaux des communes de moins de 3500 habitants :
• Situation actuelle : 30% de la durée hebdomadaire de travail par trimestre (soit 10,5h) pour les conseillers municipaux des communes de 3 500 à 9 999 habitants. Pas de crédit d’heure en dessous de 3 500 habitants
• Plusieurs alternatives à chiffrer :
• Crédit d’heure de 20% pour les communes de moins de 3 500 habitants
• Soit 7h par trimestre
• Proposé par la PPL Peyronnet (projet de PPL non déposé)
• 30% pour toutes les communes de moins de 10 000 habitants
• Proposé par la PPL Povinelli
• è modification du 4° du II de l’article L2123-2 du CGCT

• Congé de campagne de 5 jours pour les communes entre 500 et 3500 habitants (10 jours déjà ouverts au dessus de 3500 habitants)
• Il faut ici coller au seuil de la proportionnelle aux élections municipales qui les politiseront
• D’un point de vue politique, les 5 jours représentent une semaine de campagne nécessaire pour permettre d’assurer une présence militante sur les deux tours (2,5 jours ouvrables avant les deux tours) pour les communes concernées.
• è modification de l’article L3142-56 du code du travail

• Informer automatiquement employeurs du crédit d’heure
• Par la notification de l’élection de l’employé à l’employeur et l’envoi d’une brochure rappelant les droits du salarié à bénéficier du crédit d’heure et des autres aménagements de son temps de travail.

• Droit au temps partiel
• Faciliter le droit au temps partiel pour les maires et les adjoints municipaux des communes de plus de 3 500 habitants

• S’inspirer des droits des délégués syndicaux

• S’inspirer des droits des sapeurs pompiers
• Compensations financières au-delà d’un certain seuil d’autorisations d’absence
• Abattement de l’IR ou de l’IS sur demande sur la base d’un pourcentage de la rémunération du salarié élu (ne touchant pas d’indemnités).

Suspension du contrat de travail

• Ouverture de la suspension du contrat de travail pour tous les conseillers régionaux et les conseillers généraux
• Situation actuelle : dispositif réservé aux Présidents et Vice-présidents
• è modification des articles L3123-7 et L4135-7 du CGCT

• Suspension de contrat pour les adjoints des communes de plus de 10 000 habitants et Vice-présidents d’EPCI de plus de 10 000 habitants.
• Actuellement réservé aux chefs d’exécutif et aux adjoints et VP des collectivités de plus de 20 000 habitants
• Le cas des Vice-présidents d’EPCI peut être un vrai faux problème puisqu’ils sont, dans leur majorité, en milieu rural et périurbain, eux-mêmes maires.
• è modification des articles L2123-9 et L5211-14 du CGCT

• Extension à 2 mandats la possibilité de suspension de contrat pour les maires et les adjoints
• Suspension possible pour un mandat seulement
• Il peut, par contre, paraître difficile de réintégrer un salarié dans une entreprise au bout de 12 ans d’absence.
• Ce nouveau droit devra être encadré et doublé d’un droit à la remise à niveau du salarié.

Allocation de fin de mandat

• Extension de l’allocation de fin de mandat à tous les maires et aux adjoints des communes de plus de 3500 habitants qui ont suspendu leur contrat de travail.
• Situation actuelle : réservé aux maires des communes de plus de 1 000 habitants et aux adjoints des communes de plus de 20 000 habitants ayant arrêté leur emploi et étant inscrits au Pôle Emploi.

Retour à l’emploi

• Etendre modalités existantes de retour à l’emploi pour toutes les communes
• Réservé aux élus des communes de plus de 20 000 habitants
• Plan de retour à la vie professionnelle

• Elargir et faciliter la VAE (validation des acquis de l’expérience) pour les mandats électifs

2°) Retraite

• Rendre obligatoire l’adhésion à retraite par rente élus qui travaillent
• Permettre aux élus qui ont arrêté de travailler d’adhérer au régime par rente
• Coût estimé par la DGCL : 70 millions d’euros

• Retraite automatique pour ceux qui y ont droit
• Caisse autonome pour les élus
• Proposition plus symbolique qu’autre chose qui peut être dangereuse pour la future caisse sachant que l’IRCANTEC s’équilibre plutôt bien

3°) Indemnités

Evolutions purement juridiques

• Préciser la définition juridique de l’indemnité
• Supprimer la gratuité des fonctions
• Mesure symbolique demandé de longue date par les élus
• Peut par contre engager un débat philosophique dans les assemblées…
• è Suppression ou réécriture de l’article L2123-17 du CGCT
• Indexer les indemnités des élus sur l’indemnité parlementaire au lieu de l’indice 1015 de la fonction publique
• Mesure symbolique qui lie les indemnités des élus entre eux.
• Cette demande des élus est surtout faite pour en finir avec le lien symbolique que les élus locaux ont avec les agents de la fonction publique quant à leurs rémunérations.

Garantir les indemnités à un niveau suffisant

• Inscription obligatoire au budget des communes de moins de 3500 habitants de l’indemnité maximale pour les maires (PPL Povinelli)
• Mesure pour éviter l’autocensure des maires face aux pressions possibles de leurs conseils municipaux
• Coût : environ 97 millions d’euros
• Alternatives
• Supprimer le seuil mais en gardant la possibilité pour le conseil municipal de voter contre : 77 millions d’euros
• Rendre obligatoire pour les communes de moins de 1 000 habitants : 50 millions d’euros

• Seuil minimum d’exercice du mandat
• Déconnecter les indemnités de la taille de la commune (ou de la circonscription pour les CG et CR).
• Possibilité : élever au salaire médian (environ 1600€) les indemnités des maires des communes de moins de 3 500 habitants
• Coût très élevé de la mesure

Augmenter les indemnités pour rendre plus attractif la fonction d’élu

• Majoration 50% aux élus qui ont suspendu leur contrat de travail
• Propositions et estimations de la DGCL :
• +30% dans les communes entre 3 500-19 999 habitants et de +15% entre 20 000-99 999 habitants è 20 millions d’euros
• +50% entre 3 500-19 999 habitants et +15% 20 000-99 999 habitants è 34 millions d’euros
• Le problème majeur reste celui des communes de moins de 3 500 habitants qui pourraient bénéficier prioritairement de la mesure, on peut imaginer le dispositif suivant :
• +50% pour les communes de moins de 3 500 habitants
• +30% pour les communes de 3 500 à 20 000 habitants
• +15% pour les communes de 20 000 à 100 000 habitants

• Rémunération complémentaire aux maires au titre des activités effectuées pour le compte de l’Etat
• Estimé irrecevable par la DGCL, mais il est intéressant de questionner le rôle des maires d’officier d’état civil, de police administrative et police judiciaire et son indemnisation

• Indemnité pour les élus communautaires qui ont reçu délégation

• Indemnité compensatrice ou crédit d’impôt pour charges de famille et/ou perte de revenu

III Conditions juridiques des élus

1°) Statut pénal

• Protéger pénalement les élus locaux en encadrant le délit de favoritisme
• Sur les délits non intentionnels et non détachables du service, c’est la collectivité qui est responsable

2°) Responsabilité civile

• Garantir aux conseillers municipaux une protection similaire aux adjoints (assurance) en rendant la commune responsable des dommages subis dans l’exercice de leur fonction

IV Accompagner les nouveaux élus

La fonction d’élu est une fonction de plus en plus complexe et demande des connaissances juridiques solides pour assurer un bon mandat. Les responsabilités locales ne demandant aucun diplôme et devant être assumées par tous les corps de la société sans distinction, il est important de renforcer la formation des nouveaux élus pour qu’ils soient opérationnels. Ce manque de formation – principalement assurée par l’AMF locale ou par les associations partisanes d’élus – est fréquemment évoqué par les élus et appelle à être résolu.

La formation

• Journée d’accueil des nouveaux élus organisée par les préfets
• Plancher de dépenses obligatoire pour la formation des élus, porter l’enveloppe à 30% et redistribuer aux petites communes les frais non utilisés
• Guide des droits et devoirs de l’élu

Mesures diverses

• Revoir le régime des incompatibilités
• Remboursement des frais de campagne pour les cantonales dans les cantons de moins de 9 000 habitants

Mesures symboliques

• Abaisser l’honorariat à 12 ans
• Aucun coût financier
• Une mesure qui sert juste à mieux valoriser l’engagement local

V Contraintes possibles à introduire

Si des nouveaux droits et des nouveaux avantages sont donnés aux élus locaux, il est nécessaire de renforcer leur présence et s’assurer d’un bon mandat par des dispositifs plus contraignants. Ces contraintes sont à la fois une garantie d’affichage politique face à l’opinion qui peut « jalouser » les élus locaux et les percevoir comme des notables « privilégiés » et un risque de levée de bouclier sur une potentielle stigmatisation des élus locaux. Il faut donc faire attention à bien doser ces contraintes dans la réforme.

• Rendre obligatoire présence aux assemblées locales
• Assortir la non-présence aux réunions par une diminution forfaitaire de l’indemnité
• Contrôle de l’exercice du mandat surtout si indemnités
• Rendre obligatoire la publication de comptes rendus de mandats écrits diffusés à toute la population rédigé par une autorité indépendante spécifiant :
• Les dossiers traités par l’assemblée locale durant l’année
• Une présentation pédagogique des choix budgétaires
• Une analyse de l’activité des élus
• Des tribunes pour les groupes politiques

Partie 2 : Répondre plus largement à la problématique du statut de l’élu

La résolution du déficit d’engagement local ne passe pas que par un nouveau statut de l’élu local. Une réflexion politique plus large est nécessaire à la fois sur l’engagement dans les affaires locales, les grandes questions de société pour diversifier cet engagement et la confiance des citoyens envers la République.

I Redonner envie de s’engager dans la politique locale

Dans la France d’aujourd’hui, les citoyens peuvent se sentir éloignés de la classe politique même de celle la plus proche d’eux. Il est donc nécessaire de retisser le lien que les citoyens peuvent avoir avec leurs élus – ou du moins tisser ce nouveau lien, vecteur de confiance envers la classe politique. Pour cela, il faut rapprocher les citoyens des centres de décisions et les élus des citoyens.

Mieux associer les citoyens à l’action des élus

• Promouvoir les initiatives des conseils municipaux des enfants et des jeunes
• Promouvoir les conseils municipaux élargis
• Associer plus les citoyens et les associations pendant l’élaboration des politiques communales

Rapprocher le citoyen de ses élus et les élus de leurs administrés

• Institutionnaliser les comptes rendus annuels de mandat

• Instituer des cérémonies d’accession à la citoyenneté pour les jeunes au moment de la remise de leur carte électorale à 18 ans (2 à 3 fois par an)

• « Nationaliser » les permanences des élus et créer des Maisons des Elus sur les territoires
• Une par canton pour les CG
• Une par circonscription pour les députés
• Les autres élus (CR et sénateurs) doivent pouvoir disposer de ces lieux pour recevoir leurs administrés ou même s’installer.
• Identifier le bâtiment (Drapeau, RF…) permettrait de véritablement matérialiser des lieux de la démocratie locale autre que les mairies ou les différentes assemblée locales ; trop lointaine pour être vue aux yeux de tous.

• Faire intervenir régulièrement les élus locaux en complément des cours d’éducation civique dans les établissements scolaires
• CM pour les écoles
• CG pour les collèges
• CR pour les lycées

II La réforme du statut de l’élu et la démocratisation de la fonction d’élu s’inscrit dans un processus plus global de plus long terme

L’objectif d’une réforme du statut de l’élu c’est aussi de diversifier les profils professionnels, sociaux et genre pour que les élus soient représentatifs de la société. Ce renouvellement de la classe politique s’inscrit dans un processus plus global qui rentre dans les objectifs

1°) Mieux éduquer au politique

• Renforcer l’enseignement de l’éducation civique dans toute la scolarité
• Rajouter « et politique » en parlant des divergences entre partis
• Instaurer des visites de mairies ou d’assemblée locales pour que les élèves aient été au contact avec le monde de l’engagement local quelques fois dans leur vie.
• Favoriser les visites d’élus dans les établissements scolaires
• Faire vivre le débat politique dans les universités (et potentiellement dans les lycées) en organisant des débats entre candidats et partis pendant et hors des élections.

2°) L’égalité entre les genres

Répondre à la problématique des inégalités entre les hommes et les femmes permettra de féminiser le corps politique. Ce travail de long terme doit être poursuivi pour instaurer une véritable égalité salariale, casser les idées reçues et lever l’autocensure que les femmes peuvent connaître face à l’engagement politique.

Les chiffres actuels sont encore révélateurs de la difficulté d’être une femme en politique : 35% de conseillères municipales pour 13,8% de Madame le Maire, seulement 13,8% de conseillères générales…

La parité dans les modes de scrutins est déjà un premier pas nécessaire pour pousser les partis politiques à mettre des femmes en avant. Cette parité doit être étendue aux listes municipales de toutes les communes – dans la mesure des 40% minimum de chaque sexe. Mais la parité ne doit pas être l’alpha et l’oméga de l’égalité homme-femme, simplement un moyen d’y parvenir.

3°) « Je veux que la jeunesse vive mieux en 2017 qu’en 2012 » François Hollande, discours du Bourget, 22 janvier 2012.

Renouveler le corps politique local passe aussi par permettre à tous les âges de participer à la vie politique. Les élus locaux parlent souvent d’un creux de l’engagement politique entre 18 et 35 ans sans expliquer véritablement ce désengagement.

Outre des considérations sur la perte de valeur des générations suivantes – discours qui fait recette depuis Socrate – on peut analyser ce déficit de l’engagement comme une manifestation de l’état de précarité des jeunes entre 18 et 35 ans. Nous ne développerons pas plus là-dessus. Mais il est certain que pour renouveler la classe politique, il faut que la société fasse diminuer la précarité chez les jeunes et dans les classes populaires pour que ceux-ci puissent penser sereinement à autre chose et s’engager sans avoir peur de l’avenir.

4°) Promouvoir l’engagement

Enfin, promouvoir l’engagement associatif c’est promouvoir l’action pour les autres qui débouche la plus part du temps vers un engagement politique local.

• Revoir le droit en lien avec l’engagement associatif et syndical
• Revoir le financement des associations
• Promouvoir l’engagement associatif dans les milieux scolaires

III Politiques de long terme pour redonner confiance envers la République, ses élus et ses institutions

Les réflexions suivantes peuvent sembler annexes et hors sujet par rapport au statut de l’élu. Mais elles méritent d’être abordées puisque l’élu incarne, dans son engagement, la République sur tous les territoires. En redonnant confiance envers la République, on redonnera confiance envers les élus locaux.

Moderniser l’action publique

• En adaptant le service public à l’usager citoyen
• En misant sur la qualité du service et son efficience

Consolider le maillage des services publics sur tout le territoire

• Pour réparer la fracture territoriale qui mine le lien social dans les espaces périurbains et ruraux
• Pour redonner confiance envers le service public et réinstaller durablement la cohésion sociale dans nos territoires.
• Redonner aux mairies leur vocation de maison de la République en améliorant les services aux usagers-citoyens.
• Potentiellement ouvrir les services publics sur des horaires élargis pour permettre à tous d’y accéder

Refaire vivre les rites républicains et les symboles

• pour redonner confiance envers la République (en reprenant les méthodes qui ont fonctionné pendant 20 siècles pour l’Eglise).
• Promouvoir le baptême républicain (présentation à la République).
• Instituer des cérémonies d’accession à la citoyenneté pour les jeunes au moment de la remise de leur carte électorale à 18 ans (2 à 3 fois par an)
• Renforcer la dimension républicaine du mariage
• Proposer des cérémonies républicaines d’enterrement

• Faire flotter le drapeau bleu-blanc-rouge, le drapeau européen et les drapeaux locaux pour ceux qui le souhaitent sur tous les bâtiments officiels pour réintroduire la République dans le paysage visuel des citoyens.

• Faire figurer sur les mairies et les documents officiels la devise de la République.