Serpent de mer des réformes
territoriales, les fusions de communes ont longtemps été présentées comme étant
la clef de la réduction des dépenses des collectivités territoriales et de la
rationalisation des structures d’action publique décentralisées.
La France compte, au 1er
janvier 2012, 36 700 communes (DOM-ROM inclus). La population médiane de
ces communes était de 423 habitants, selon l’INSEE au 1er janvier
2009. Cette particularité française induit que la France regroupe 49% des
communes de l’Union Européenne. Pour palier à cet « émiettement
communal » deux procédures ont été introduites dans le droit français pour
mutualiser leurs moyens. D’une part la coopération intercommunale, introduite
dès la fin du XIXe siècle, a connu un grand succès depuis les années 1990 et
est en plein achèvement depuis la loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 (loi RCT).
D’autre part, les tentatives de promotion des fusions de communes, facilitées
par la loi 71-588 du 16 juillet 1971 (loi Marcellin) et par la loi
RCT, ont toujours constitué un échec.
L’enjeu est ici de penser à long
terme l’organisation territoriale de la France et tenter de résoudre le problème de
« l’émiettement communal ». Il ne faut pas jeter l’opprobre sur les
petites communes, mais une réflexion mérite d’être lancée sur la nécessité de
conserver une organisation territoriale où 75% des communes, base de l’action
publique territoriale, ont une population inférieure à 1 000 habitants.
Pour cela, il faut allier, à la
fois, efficacité de l’action publique – la bonne action du service public au
bon niveau – et démocratie locale – représentativité accrue et pouvoir local au
plus proche des citoyens.
I L’état du droit des fusions
de communes en 2012
1°) Historique
Les communes ont été créées par
la loi des 14 et 22 septembre 1789. 44 000 à la Révolution, elles ont
été portées à 36 700 aujourd’hui. La fusion des communes n’est pas une
idée récente, la
Constitution de l’an III prévoyait dans sa version initiale
de regrouper les communes sur la base de municipalités de cantons de plus de
5 000 habitants.
La réduction du nombre de
communes a quand même été effective et son droit a été assoupli. Les fusions de
communes sont passées d’un régime autoritaire à un régime plus souple qui a été
pleinement consacré par la loi 71-588 du 16 juillet 1971 dite loi Marcellin.
La loi Marcellin permet avant
tout la création de communes associées au sein des communes fusionnées. Ces
communes associées permettent de conserver l’existence relative des anciennes
communes fusionnées en les dotant d’un maire délégué et d’une mairie annexe.
La loi Marcellin a été
abrogée par la loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 qui a fait évolué le droit des
fusions de communes et a calqué l’organisation des communes associées, qui
s’appellent désormais communes déléguées, sur l’organisation des
arrondissements parisiens, marseillais et lyonnais.
2°) Les dispositifs actuels
Le droit des fusions
de communes est régi par le chapitre III du titre Ier du premier livre de
la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT). Il
recouvre les articles L2113-1 à 22 pour sa partie législative et R213-1 à 23
pour sa partie règlementaire.
Le dispositif de fusion de
communes issu de la loi Marcellin sur les fusions et regroupements de
communes (fusion horizontale) n’a eu qu’un succès très limité, contrairement
aux procédures similaires mises en place chez nos voisins européens. La loi
RCT substitue à ce régime de fusion de communes une procédure rénovée de
regroupement, aboutissant à la création d’une commune nouvelle et s’appuyant
notamment sur le périmètre des intercommunalités que les communes ont
développées (fusion verticale). La création des communes nouvelles a pour
objectif de proposer une formule rénovée de regroupement à des communes.
Les modalités de création
Initiative :
Le projet de création d’une
commune nouvelle peut être engagé par :
- Tous les conseils municipaux des communes concernées
- Les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci
- Le conseil communautaire, à condition que la totalité de son périmètre soit concerné (ainsi il ne peut pas proposer la création d’une commune nouvelle impliquant une partie de ses communes membres)
- Le Préfet.
Suites de cette initiative :
En cas d’initiative d’un conseil
communautaire ou du préfet, le projet de création ne peut prospérer que si les
deux tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées représentant
plus des deux tiers de la population totale de celles-ci y sont favorables.
Dans les deux autres hypothèses d’initiative, le projet et les délibérations
correspondantes sont directement transmises au préfet.
Si l’ensemble des conseils
municipaux des communes concernées est favorable à la création d’une
commune nouvelle, le préfet peut décider de créer la commune nouvelle. Aucune
consultation électorale n’est obligatoire. Il peut aussi décider de refuser
la création, sous le contrôle du juge administratif en cas de recours
contentieux (contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation).
En l’absence d’unanimité des
conseils municipaux, et à condition que les deux tiers au moins des conseils
municipaux des communes concernées représentant plus des deux tiers de la population
totale de celles-ci se soient prononcées favorablement, une consultation
électorale doit être systématiquement organisée. Les personnes inscrites
sur les listes électorales municipales de chaque commune concernée sont consultées
sur l’opportunité de la création de la commune nouvelle. La création ne peut
être décidée par le préfet qu’à la double condition que :
• la
participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits ;
• le projet
recueille dans chacune des communes concernées l’accord de la majorité absolue
des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart
des électeurs inscrits.
Les conséquences de la
création
Vis-à-vis des communes ayant
fusionné : La commune nouvelle est substituée aux communes pour toutes
les délibérations et les actes ; pour l’ensemble des biens, droits et
obligations ; dans les syndicats dont les communes étaient membres. Tous les
personnels municipaux sont rattachés à la commune nouvelle.
Devenir des « anciennes »
communes : Les communes deviennent des communes déléguées, sauf
décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle dans un délai de
six mois à compter de sa création. La modification de l’article L2113-21 par la
loi RCT a supprimé le sectionnement électoral de plein pour les communes
déléguées. Ce sectionnement électoral est aujourd’hui facultatif.
En cas de mise en place de
communes déléguées, chacune dispose:
• d’un maire
délégué et éventuellement d’un ou plusieurs adjoints, désignés par le conseil
municipal de la commune nouvelle, parmi ses membres ;
• d’une annexe
de la mairie dans laquelle sont établis les actes d’état civil concernant les
habitants de la commune déléguée.
Sur décision du conseil municipal
de la commune nouvelle, à la majorité des deux tiers de ses membres, un conseil
de la commune déléguée, dont les membres sont désignés parmi ceux du conseil
municipal de la commune nouvelle, peut être créé dans tout ou partie des
communes déléguées.
Le rôle de la commune déléguée
Il correspond au dispositif de la
loi Paris Marseille Lyon (maire et conseil d’arrondissement) (loi n°82-1169 du
31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille,
Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale). Le maire
délégué est officier d’état civil et officier de police judiciaire (comme le
maire de la commune nouvelle). Il rend un avis sur les décisions d’urbanisme,
permissions de voirie, projets d’acquisition, d’aliénation d’immeubles, (…)
réalisés par la commune nouvelle. Le conseil de la commune déléguée délibère
sur l’implantation et le programme d’aménagement des équipements de proximité
(écoles, social, culturel, sportif...) qu’il gère. Il peut, à la demande de la
commune nouvelle, gérer un équipement ou un service. Il est consulté notamment
sur le montant des subventions aux associations et le PLU et toute opération
d’aménagement. Chaque année, la commune déléguée reçoit des dotations (allouées
librement) réparties par le conseil de la commune nouvelle : dotation
d’investissement ; dotation d’animation locale ; dotation de gestion locale. Un
état spécial, annexé au budget de la commune nouvelle retrace les dépenses et
recettes de chaque commune déléguée.
Vis-à-vis des EPCI à fiscalité
propre dont étaient membres les communes, dans l’hypothèse où la création
de la commune nouvelle concerne l’ensemble des communes membres d’un même EPCI à
fiscalité propre, la commune nouvelle est substituée à l’établissement :
• pour toutes
les délibérations et les actes ;
• pour
l’ensemble des biens, droits et obligations ;
• dans les
syndicats mixtes dont l’EPCI était membre.
Tous les personnels de
l’établissement sont rattachés à la commune nouvelle.
Les ressources de la commune
nouvelle
La commune nouvelle bénéficie de
la fiscalité communale (article 1638 du CGI). Les taxes communales sont
soumises à une intégration fiscale progressive pendant 12 ans sur décision du
conseil municipal de la commune nouvelle ou sur délibérations concordantes des anciens
conseils municipaux des communes concernées. En ce qui concerne la DGF, la commune nouvelle
bénéficie des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes. Lorsque
la commune nouvelle regroupe toutes les communes membres d’un EPCI, elle
perçoit également une attribution de dotation de consolidation, égale au
montant de la dotation d’intercommunalité de l’ancien EPCI.
Autres ressources :
• La commune
nouvelle est éligible aux dotations de péréquation communales dans les
conditions de droit commun.
• La commune
nouvelle se substituant à un EPCI qui bénéficiait de la DGE et de la DDR en bénéficie également les
3 années suivant la création de la commune nouvelle. Par la suite, elle en
bénéficie dans les conditions de droit commun.
• La commune
nouvelle est subrogée dans les droits des communes auxquelles elle se substitue
pour les attributions du FCTVA. Elle bénéfice du FCTVA pour les dépenses
réelles d’investissement de l’année en cours.
La commune nouvelle ne peut
adhérer à un EPCI à fiscalité propre qu’à compter du 1er janvier de la deuxième
année suivant celle de sa création.
3°) Echecs et apories
On peut noter deux grandes
limites à la procédure de fusion de communes. Première limite majeur, son non-succès.
Malgré des efforts de la part des pouvoirs publics et un plan national de
fusion de communes lancé en 1972, il n’y a eu que 1 040 fusions entre 1972
et 2012. Il faut de plus noter que seules 710 communes restent encore
fusionnées, soit un taux de dé-fusion de l’ordre de quasiment un tiers.
La deuxième aporie du système
concerne les communes déléguées. Comme dit plus haut, il est possible de créer
des sections électorales pour les communes déléguées (art L 255-1 du code
électoral). Problème légal, l’article L261 du code électoral limite
l’application de l’article 255-1 aux communes de moins de 30 000
habitants. Confirmé par l’arrêt Commune de Cholet (CE, 1996), il est donc
impossible de faire subsister électoralement les anciennes communes dans des fusions
ambitieuses de plus de 30 000 habitants.
II Pourquoi et comment
favoriser les fusions de communes ?
1°) Tour d’horizon de la
question communale
En complément de l’introduction,
quelques chiffres s’imposent. Sur les 36 700 communes de France (DOM-ROM
inclus), 95% d’entre-elles ont moins de 5 000 habitants, 75% moins de
1 000 habitants, 50% moins de 423 habitants et elles sont plus de
10 000 de moins de 200 habitants. Ces chiffres-ci doivent être pris avec
beaucoup de prudence. Beaucoup ont voulu les utiliser pour pointer un
émiettement communal colossal qui entrainait des dépenses abyssales. Ces
derniers prônaient une fusion de toutes les communes de France pour
drastiquement réduire les dépenses des collectivités territoriales.
En plus d’être une proposition
qui opposerait la majorité parlementaire à tous les élus locaux, cette vision
est erronée. La réduction du nombre de communes n’entraine pas forcement la
réduction des dépenses locales, en tous cas à court terme.
Les Français sont également attachés
sentimentalement à leur commune. La suppression des indications départementales
sur les plaques minéralogiques a déclenché une réelle mobilisation des Français
pour conserver ce morceau d’identité locale. La suppression pure et simple des
communes provoquerait un tollé général dans le monde des élus locaux et dans la
société en général.
Il est surtout question ici de
réfléchir au cadre de gouvernance communal le plus adapté pour une action
publique efficace et coordonnée au plus près du citoyen. Cette coordination,
qui s’apparente à de la coopération intercommunale plus poussée, est la clef de
la mutualisation des moyens et de l’expertise des communes de France.
2°) Le développement de la
coopération intercommunale
Introduite dès la fin du XIXe
siècle, la coopération intercommunale a eu pour but de mettre en commun les
volontés locales des communes sur des périmètres plus grands pour une meilleure
action publique. Cette manière de procéder s’inscrit parfaitement dans une
stratégie de contournement de la fusion de communes qui, politiquement, a
toujours été dangereuse pour le pouvoir en place.
Mais, la coopération
intercommunale et son achèvement par la loi RCT sont un premier pas vers
une plus grande intégration des communes françaises ; vers plus encore de
coopération. Cette coopération renforcée pourra mener dans quelques décennies à
la couverture intégrale du territoire français de communes nouvelles composées
de communes déléguées.
3°) Réformer progressivement
pour préparer la suite
La réforme des fusions de
communes doit donc procéder par étapes. La loi RCT a déjà introduit un
certain nombre de dispositifs qui adaptent la fusion et les communes déléguées
à leurs temps. Il faut désormais faciliter les procédures de fusion verticale
pour continuer l’intégration intercommunale au-delà de l’achèvement de la carte
intercommunale.
Les étapes vers une potentielle
intégration des 36 700 communes de France au sein des 2 600 EPCI du
territoire doivent être progressivement introduites tout en continuant l’intégration
communale au sein des intercommunalités.
Une telle réforme, à horizon
2030, doit être conduite dans la concertation et la participation des élus et
citoyens en tirant les enseignements tirés de la rationalisation de la carte
intercommunale de 2010-2014.
III Réformer les fusions de
communes[1]
1°) Revoir le droit électoral
Pour permettre une meilleure
valorisation des communes déléguées, en particulier pour les communes nouvelles
de plus de 30 000 habitants, il convient de modifier l’article L261 du
code électoral et supprimer le seuil supérieur de 30 000 habitants qui
n’a pas de raison d’être. La dérogation qui induisait le suffrage uninominal
par listes pour les sections de moins de 2 000 et de 1 000 habitants
est supprimée.
Il est également nécessaire de
réinstaurer le sectionnement électoral de plein droit des communes déléguées en
réintroduisant l’ancien article L2113-21 (avant 2010) dans un 4° du L2113-11.
2°) Inciter financièrement les
communes à fusionner verticalement
Des procédures d’intégration
fiscales et de bonification des DGF sont déjà en place pour permettre aux
communes nouvelles d’affronter le choc financier de la fusion.
Il faudrait, pour inciter les
communes à fusionner verticalement, trouver un mécanisme qui beaucoup plus avantageux
pour la fusion que le couple commune-intercommunalité. On peut imaginer une
autonomie fiscale plus élevée pour ces collectivités nouvelles.
3°) Assouplir les procédures
et promouvoir les fusions
Enfin, il est nécessaire de
modifier quelques articles du CGCT pour à la fois faciliter les fusions de
communes et faire de la commune déléguée le destin incontournable des communes
fusionnées.
Pour ce qui est des procédures.
Il est nécessaire d’assouplir les conditions de consultation des citoyens et des
conseils municipaux pour la fusion.
De fait, on peut changer le taux
minimum de conseils municipaux impulsant la fusion à 50% du total des communes
d’un même EPCI regroupant 50% de sa population, au lieu de 2/3 dans les deux
cas aujourd’hui. Cette modification entraine la modification de l’article
L2113-2 du CGCT.
De plus, les conditions de
consultation de la population peuvent être assouplies et passer à une majorité
absolue simple des votants du périmètre avec 2/3 de communes où les résultats
sont favorables. Ce dernier taux peut être descendu à 50%. Cette modification
entraine la modification de l’article L2113-3 du CGCT.
D’autre part, pour ce qui est des
communes déléguées, il est nécessaire de renforcer leur présence pour assurer
la persistance des anciennes communes dans le paysage français et dans l’esprit
des gens.
Pour cela la modification des articles
L2113-10 et 11 et l’abrogation de l’article L2113-12 du CGCT est
nécessaire. La nouvelle rédaction de ces articles rend obligatoire la création des
communes déléguées et les dote obligatoirement d’un conseil de commune
déléguée.
La proposition de rédaction de
l’article L2113-11 induit la création de conseillers communaux sur le modèle
des conseillers d’arrondissements de Paris, Lyon et Marseille[2].
* *
L’achèvement de la carte
intercommunal pour le 1er janvier 2014 est un premier vers ce qui
pourrait devenir l’organisation territoriale du futur. Il faudra cependant
prendre le temps de changer les esprits et tarir l’esprit de clocher pour
arriver à une France qui compte 2 600 communes et 36 000 communes
déléguées.
Les dispositifs incitatifs
devront donc progressivement être remplacés par des dispositifs contraignants
mais concertés en tirant des conclusions de la rationalisation de
l’intercommunalité de 2010-2014. Une telle modernisation des structures
communales pourrait s’enclencher au début de la décennie 2020 pour se
concrétiser à horizon 2030.
*
* *
*
Annexe 1, nouvelle
rédaction de l’article L261 du code électoral :
Article L261
La commune forme une
circonscription électorale unique.
Toutefois les membres du conseil
de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille sont élus par
secteur. Le nombre des secteurs et le nombre des conseillers à élire dans
chaque secteur sont déterminés par les tableaux n° 2, 3 et 4 annexés au présent
code.
Les articles L. 254 à L. 255-1
sont applicables dans les communes dont la population est supérieure à 3500
habitants. [ou 500 habitants dans le cas où le seuil de la
proportionnelle est réduit]
* *
Annexe 2, nouvelle rédaction de l’article L2113-2 du
CGCT :
Article L2113-2
Une commune nouvelle peut être
créée en lieu et place de communes contiguës :
1° Soit à la demande de tous les
conseils municipaux ;
2° Soit à la demande de la
moitié au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre,
représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ;
3° Soit à la demande de l'organe
délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes
ses communes membres ;
4° Soit à l'initiative du
représentant de l'Etat dans le département.
Dans le cas mentionné au 3°, la
création est subordonnée à l'accord des conseils municipaux des communes
concernées dans les conditions de majorité mentionnées au 2°. A compter de la
notification de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement
public au maire de chacune des communes membres, le conseil municipal de chaque
commune membre dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de
délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable.
Dans le cas visé au 4°, la
création est subordonnée à l'accord des deux tiers au moins des conseils
municipaux des communes intéressées, représentant plus des deux tiers de la
population totale de celles-ci. A compter de la notification de l'arrêté de
périmètre, chaque conseil municipal dispose d'un délai de trois mois pour se
prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée
favorable.
* *
Annexe 3, nouvelle rédaction de l’article L2113-3 du
CGCT :
Article L2113-3
Lorsque la demande ne fait pas
l'objet de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les
communes concernées mais est formée dans les conditions de majorité prévues à
l'article L. 2113-2, les personnes inscrites sur les listes électorales
municipales sont consultées sur l'opportunité de la création de la commune
nouvelle. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de ces consultations.
Les dépenses sont à la charge de l'Etat.
La création ne peut être décidée
par arrêté du représentant de l'Etat dans le département où se situe la commune
nouvelle que si le projet recueille l'accord de la majorité absolue des
suffrages exprimés du périmètre consulté et que la majorité absolue est
atteinte dans au moins deux tiers des communes concernées. [on peut descendre
ce seuil de communes à la moitié]
Tout électeur participant à la
consultation, toute commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat dans
le département ont le droit de contester la régularité des opérations devant le
tribunal administratif. Les recours ont un effet suspensif.
* *
Annexe 4, nouvelle rédaction des articles L2113-10 à
12 :
Article L2113-10
Dans un délai de six mois à
compter de la création de la commune nouvelle, des communes déléguées reprenant
le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dont
la commune nouvelle est issue sont instituées au sein de celle-ci.
La commune nouvelle a seule la
qualité de collectivité territoriale.
Article L2113-11
La création au sein d'une commune
nouvelle de communes déléguées entraîne de plein droit pour chacune d'entre
elles :
1° L'institution d'un maire
délégué, désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle ;
2° La création d'une annexe de la
mairie dans laquelle sont établis les actes de l'état civil concernant les
habitants de la commune déléguée.
3° La création d'un conseil de
la commune déléguée, composé d'un maire délégué et de conseillers communaux,
dont le nombre est fixé par le conseil municipal proportionnellement à la population
de la commune déléguée.
4° Le sectionnement électoral
prévu par l'article L. 255-1 du code électoral.
Article L2113-12
Abrogé fusionné à
l’article L2113-11
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