Faire évoluer les SCoT

Novembre 2012

Couverture du territoire national par les SCOT au 1er janvier 2012

Instaurés par la loi SRU du 13 décembre 2000 et renforcés par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ont remplacé les schémas directeurs (SD) dans la planification urbaine de long terme.

I Bilan des SCOT

Au 1^er janvier 2009, 82 SCOT ont été approuvés (3563 communes soit 10,5 millions d’habitants). 23 SCOT étaient en cours d’approbation, 167 en cours d’élaboration et 61 en projet (en tout 17 555 communes représentant 43,6 millions d’habitants).

Fin 2012, 185 SCOT sont élaborés ou en cours d’élaboration (43 pour ce dernier cas).

NB : la discordance des chiffres est issue de la discordance des différentes pages du site du Ministère de l’égalité des territoires.

1°) Elaboration et vote du SCOT

L'élaboration du SCoT fait l'objet d'une large concertation. L'État, le département, la région et le public sont associés à son élaboration. Son approbation est soumise à une enquête publique qui a pour but d’informer la population et de recueillir son opinion ainsi que l'avis d’un commissaire enquêteur indépendant.

Déterminent le choix du périmètre du SCoT :

• les EPCI, les agglomérations nouvelles, les pays, les parcs naturels
• les plans de déplacement urbains, les schémas de développement commercial, les programmes locaux de l’habitat, les chartes intercommunales de développement et d’aménagement.

Objectifs d’un SCOT

• cadre de référence : les PLU, PDU, PLH, opérations d’aménagement tels les ZAC (zone d’aménagement concertée) doivent être compatibles au SCOT
• plus de cohérence : document de planification globale : meilleure articulation entre les communes avec la prise en compte d’un territoire plus vaste (non limité à l’échelle communale)
• plus de concertation : accentue le souci d’échange entre la population et les acteurs (EPCI). Lors de l’élaboration d’un SCOT une phase d’enquête publique est imposée.
• développement durable : selon l’article 1er de la loi Voynet : le SCOT vise « le développement équilibré alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement ». Cela passe par la restructuration des tissus bâtis, la réhabilitation de quartiers tout en limitant l’étalement urbain synonyme de consommation d’espace

Les étapes de son élaboration sont les suivantes. À l’initiative de l’EPCI :

• prescription de l’élaboration et définition de modalités de consultation ;
• mise en œuvre du diagnostic territorial ;
• organisation d’un débat pour définir les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ou PADD (ce débat doit avoir lieu au moins quatre mois avant l’arrêt du projet) ;
• arrêt du projet et transmission aux services et personnes associées pour avis (préfet, régions, départements, communes et EPCI voisins, organisations mentionnées à l’article L. 121-4 du code de l'urbanisme et associations de l’article L. 121-5, à leur demande, et d’autres encore dans des cas particuliers : montagne, réduction des terres agricoles, etc.) ;
• prise en compte des avis et mise à l’enquête publique ;
• au retour de l’enquête, après avis du commissaire-enquêteur, mise au point du projet et approbation ;
• transmission aux services du contrôle de la légalité.

2°) Moyens de mise en œuvre

a)  Structures porteuses de SCOT

Article L122-4 du Code de l’urbanisme

Modifié par Loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 - art. 6 JORF 3 juillet 2003

Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte constitués exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma. Cet établissement public est également chargé de l'approbation, du suivi et de la révision du schéma de cohérence territoriale. Il précise les modalités de concertation conformément à l'article L. 300-2. La délibération qui organise la concertation est notifiée aux personnes visées au premier alinéa de l'article L. 122-7.

La dissolution de l'établissement public emporte l'abrogation du schéma, sauf si un autre établissement public en assure le suivi.

b) Obligations découlant su SCOT

Le SCoT est soumis :

• à l’occasion de son élaboration ou de sa révision, aux lois et aux projets d'intérêt général (PIG) définis au titre de l’État ainsi qu’à toutes les prescriptions données par l’État ou les collectivités territoriales ;
• aux directives territoriales d'aménagement (DTA) ;
• aux schémas d'aménagement régionaux (SAR, équivalents des DTA dans les départements d’outre-mer) ;
• aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).
• aux directives de protection et de mise en valeur des paysages ;
• aux prescriptions d’aménagement des parcs nationaux et de leurs zones périphériques ;
• aux chartes des parcs naturels régionaux ;
• aux schémas de mise en valeur de la montagne et du littoral.

Contenu du SCOT

• Rapport de présentation comprend un diagnostic des prévisions et des besoins économiques et démographiques, une présentation de l’état initial de l’environnement, une évaluation des incidences prévisibles et mesures envisagées pour les éviter
• Projet d’Aménagement et de Développement Durable PADD est document obligatoire dans lequel l’EPCI exprime de quelle manière il souhaite voir évoluer son territoire dans le respect des principes de développement durable.Il fixe les objectifs en matière de politiques d’urbanisme (habitat, économie, déplacements, environnement…)
• Documents d’orientations générales DOG mettent en œuvre le PADD et contiennent des documents graphiques qui précisent les orientations d’organisation de l’espace

Le SCOT s’impose :

• Aux documents d’urbanisme (PLU)
• Aux documents sectoriels (PLH, PDU
• Et à certaines opérations d’aménagement.

c) Perspectives d’évolution

Les principales orientations du Grenelle 2 sont les suivantes :

• renforcement d’une approche intégrée de l’aménagement : urbanisme, logement, transports, communications numériques, équipement commercial, développement économique, touristique et culturel, protection des espaces et des paysages, préservation et restauration des continuités écologiques.
  
  
• élargissement du champ couvert par le SCOT à de nouveaux domaines : développement des communications numériques, préservation et restauration des continuités écologiques
  
  
• priorité à la gestion économe de l’espace : le rapport de présentation devra présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du schéma et justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation.
  
  
• priorité à la densification : possibilité de fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur d’emprise au sol et d’occupation des sols s’imposant aux règles contraires du PLU
  
  
• priorité au respect des performances énergétiques et environnementales renforcées (pour l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation dans des secteurs définis)
  
  
• prise en compte des futurs « schémas de cohérence écologique » et « plans territoriaux pour le climat».

3°) La couverture progressive du territoire

L’article L122-2 du code de l’urbanisme dispose que les PLU ne pourront progressivement plus être modifiés sans adoption d’un SCOT. Cette impossibilité est progressive et s’étend du 31 décembre 2012, pour les communes à moins de 15km de la mer ou d’une agglomération de plus de 50 000 habitants, au 1^er janvier 2017 où aucun PLU ne pourra être modifié sans SCOT adopté.

Ainsi, les SCOT deviennent progressivement des documents d’urbanisme obligatoires pour toutes les communes et tous les EPCI, sauf dérogation. Par conséquent le développement de leur élaboration et de leur signature va progressivement se faire jusqu’au 1^er janvier 2017.

II Perspectives tracées par la Ministre de l’égalité des territoires

Lors de son discours du 29 juin 2012 pour la clôture des 8èmes rencontres nationales des SCOT, la Ministre de l’Egalité des territoires a dressé des perspectives d’évolution des SCOT :

• Renforcer l’évaluation des SCOT : indicateurs chiffrés permettant de mesurer les efforts réalisés, préciser les objectifs sans remplacer les PLU
• Faire vivre et adapter les SCOT
• Faire participer la population à l’élaboration et à l’évaluation des SCOT
• Coordonner à une échelle plus large (inter-SCOT ?)
• Une planification plus intégratrice
• Articulation avec les échelons régionaux
• Portée plus forte d’un schéma régional unique (air-climat-énergie, aménagement, transports, cohérence écologique) et SCOT compatibles avec celui-ci
• Ce document doit être nourri par les travaux préalables aux SCOT dans son élaboration
• Stopper le mitage rural
• Aller au bout de la réforme de l’urbanisme commercial
• Favoriser l’intermodalité des transports
• Le SCOT doit organiser l’accueil de nouveaux logements
• Les documents d’urbanismes doivent être accompagnés d’une véritable stratégie foncière avec l’aide des établissements publics fonciers qui ont vocation à être généralisés

• Accompagnement de la couverture progressive du territoire par les SCOT :
• Encourager élaboration des SCOT ruraux et aide au recours à une ingénierie de qualité
• Guide pratique sur l’élaboration des SCOT qui doit sortir début 2013
• Appui technique des DDT et des DREAL
• Contractualisation avec l’Etat

III Aller plus loin : perspectives de réforme

Le Ministère de l’Egalité des territoires s’occupant de la partie urbanisme des SCOT, il serait intéressant de se saisir de la partie couverture intégrale du territoire et des structures porteuses de SCOT.

1°) Comment orienter la couverture intégrale du territoire ?

Les SCOT sont des documents d’urbanisme qui s’imposent aux PLU et qui existent dans un cadre intercommunal (un ou plusieurs EPCI). La réforme de la décentralisation prévoit de rendre obligatoire la compétence des PLU pour les communautés d’agglomération et les communautés de communes de plus de 30 000 habitants. Du fait du caractère global des SCOT et de l’incohérence à avoir un SCOT et un PLU dont les périmètres sont les mêmes, il est préférable que les SCOT regroupent plutôt plusieurs EPCI sur un même bassin de vie.

Tel qu’il est prévu, le processus de couverture intégrale du territoire va se faire par initiatives forcées des différentes communes et EPCI jusqu’en 2017. Pour une couverture plus cohérente du territoire, il est nécessaire que l’Etat accompagne cette couverture à l’image de la rationalisation de l’intercommunalité en prenant en compte les apprentissages de ce processus.

2°) Réfléchir aux établissements porteurs de SCOT

Partant du principe que les EPCI ne sont pas la structure la plus cohérente pour porter les SCOT, il est plutôt logique de réfléchir sur le périmètre des syndicats mixtes qui pourrait les porter. La rationalisation des structures intercommunales amène à réfléchir à l’existant. Dans la plupart des cas les Pays (loi Voynet) sont des structures aux périmètres cohérents en termes de bassin de vie, de bassin d’emploi et de bassin touristique. De plus, certains pays portent déjà des SCOT (pôle métropolitain du pays de Brest, pays de Coutances…). Il serait donc intéressant de faire prioritairement porter les futurs SCOT par les pays déjà existants – en redonnant une base juridique à ceux-ci – et de fusionner ou de mettre en cohérence les SCOT déjà existants au sein des autres pays.

3°) Rationaliser la carte des SCOT

Enfin, pour finaliser la couverture de tout le territoire par les SCOT, il est possible de procéder d’une façon analogue à la rationalisation de la carte intercommunale de 2011-2014 engageant un processus de concertation Etat-EPCI au niveau régional.

Pour cela, il peut être réuni des commissions régionales de la coopération intercommunale (CRCI) composées des représentants de tous les EPCI de la région. Cette CRDI aurait un rôle analogue à la CDCI en matière de finalisation de la carte des SCOT. Cette CRDI serait présidée par le Préfet qui aurait la charge de lui proposer une carte des structures porteuses de SCOT et les fusions-rapprochement à effectuer.